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在现代社会，重大行政决策是政府及相关部门对经济与社会发展中的重大事项进行的规划、安排和决断，故与一般的行政决定不同，其往往具有重大影响，决策正确与否常常决定着其他各项工作的成败，因此始终居于政府工作的中心地位。然而，与重大行政决策的地位不相称的是，重大行政决策规范性和约束性不足，实践中违法决策、随意决策等问题突出，因决策的违法失误给经济建设与社会发展带来了重大损失。在此背景下，地方政府重大决策合法性审查工作就显得格外重要。

2014年12月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在决定的第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”中明确提出健全依法决策机制，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”这是迄今为止官方对重大行政决策及其合法性审查最为权威的论述。值得注意的是，在所列举的５项法定程序中，唯独对“合法性审查”予以进一步阐述，明确了所有的重大行政决策事项在提交进行集体讨论决定前，必须经过合法性审查，且审查结论必须是合法的，才有可能进入集体讨论决定的环节。

2019年5月，中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》（以下简称“《意见》”），《意见》所附的《市县法治政府建设示范指标体系》把“重大行政决策科学民主合法”作为一级指标，围绕依法决策机制健全、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、强化决策规范化建设等方面设置了 14 项细化指标，其中明确将“重大行政决策全部经合法性审查，不得在未经合法性审查或者经合法性审查不合法仍提交决策机关讨论的情形；没有以征求意见等方式代替合法性审查的情况。重大行政决策的合法性审查时间不少于5个工作日。”作为法治政府测评的指标之一。同年，国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定五大法定程序。其中合法性审查、集体讨论决定是重大行政决策的必经程序。其中，对于重大行政决策的合法性审查，要求行政决策事项在提交集体研究前，应当由合法性审查机构对决策的主体、权限、依据、内容和程序等进行合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论。决策承办部门应当对合法性审查意见进行认真研究，根据合法性审查意见对决策方案作相应修改。

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行政决策这一概念并非源生的法学概念，而是来源于行政学，与管理学、政治学等学科都有交叉的外来概念。在行政学学科背景下，其定义为行政决策是指行政主体为履行行政职能所做的行为设计和抉择过程，它是公共组织，特别是国家行政机关及其工作人员在处理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定。但在将行政决策这一概念融入行政法体系的过程中，我国学界遇到了一些困境。一是行政决策在行政法上能否作为一个独立概念而存在具有争议，二是若将行政决策作为一种行政行为，如何对其类型化的问题。而明确重大行政决策的概念，无非是将其与“非重大”行政决策加以区分，其与行政决策的界定相同面临着概念模糊不清的困境。这直接导致了一些行政机关为了“省事”，特别是在决策事项属社会敏感问题或涉及本地方、本部门利益的情况下，往往以该事项不属重大行政决策事项为借口逃避合法性审查。

无论是国务院还是县级以上地方各级政府，重大行政决策事项都必须由本级政府的全体会议或者常务会议集体讨论决定。而全体会议和常务会议只是会议的组织形式，任何一项重大行政决策都是由会议组成人员研究讨论后决定的。由于每一个会议组成人员的立场、知识储备、人生经历甚至性格的不同，导致其对许多事物和问题持有不同的看法。因此，重大行政决策的提出有赖于各级领导干部的重视程度和法律素养。为了提升重大行政决策的合法合理性，提高领导干部的法律意识、法律思维和依法决策的能力十分重要。但在实践中，有些领导干部对此项工作重视程度不够，有的表现为应当列为重大行政决策的事项不愿意列入，有意规避合法性审查，有的表现为虽然进行合法性审查但流于形式等。

《条例》第二十六条第二款规定：“送请合法性审查，应当保证必要的审查时间，一般不少于7个工作日。”鉴于重大行政决策所涉包括制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施、制定经济和社会发展等方面的重要规划、制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施、决定在本行政区域实施的重大公共建设项目等对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项，对其合法性审查应保证充足的时间，以7个工作日的时间完成对该些重大行政决策的合法性审查显然时间不够充足。但在实践中，为了提高决策效率，审查时间经常达不到7个工作日。

《条例》第二十六条第一款规定：“送请合法性审查，应当提供决策草案及相关材料，包括有关法律、法规、规章等依据和履行决策法定程序的说明等。提供的材料不符合要求的，负责合法性审查的部门可以退回，或者要求补充。”鉴于相关规定对于报送材料的种类及形式无更加具体的规定，致使报送材料不够全面及详尽，且退回材料重新递交影响相关部门的审查效率。

我国现有的行政行为合法性审查，在审查主体上存在以行政机关内部审查为主的特征，外部审查主体较为缺乏。由于行政机关内部审查主体隶属于上级机关，容易受到个别领导意志的影响，发表审查意见相对缺乏独立性和公允性。对于一些对当地经济发展有重大影响，或者涉及广大群众社会稳定的重大决策，没有建立聘请法律专家集体论证的机制。

在制定适应本地区实际的重大行政决策合法性审查办法时，应当赋予合法性审查意见以法律的强制约束力，将合法性审查意见直接明确为行政决策机关的决策“依据”，而非模糊性的“主要依据”或“参考依据”，否则重大行政决策合法性审查的存在意义将大打折扣。在实践中，虽然有合法性审查意见，但在决策时被采纳的较少，有些意见被束之高阁，有些意见被人为变通，不能发挥真正的作用。

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十九大报告提出要深化依法治国实践，为法治强国而歌，对法治政府的建设提出了更高的要求，而重大决策的合法性审查是法治政府建设中的重中之重，现就改进地方政府重大决策合法性审查工作提出以下举措。

目前，国务院《重大行政决策程序暂行条例》已向社会公布，这意味着重大行政决策合法性审查机制已经拥有上位法依据。各地方政府应根据国务院及自治区的规定，及时制定符合本地区实际的有关重大行政决策的合法性审查办法，并在办法中明确“重大”与“非重大”行政决策的界定标准，尤其应当以涉及的金额或人数等为量化指标，明确列举哪些属于重大决策，使合法性审查办法具有实际的可操作性。

完善各级行政机关领导干部学法制度，使其常态化，确保实效。通过政府常务会议会前学法、法治讲座、案例分析会等多种形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。通过不断学习和实践，要使各级领导干部不仅具有法律意识和知识，还要提高法律素养和素质，使各级领导充分重视重大决策合法性审查的重要性。

《条例》规定了严格的追责制度，明确了决策机关、决策承办单位、决策其他参与主体、决策执行单位，以及决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员等的法律责任，特别规定了决策机关违反条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究。严格的追责制度是重大行政决策程序制度落地实施的重要保障。对于地方政府来说，应当严格落实重大行政决策领导责任追究机制，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。

严格规范合法性审查的程序。首先，应当明确合法性审查的时间。送请合法性审查应当保证必要的审查时间一般不得少于7个工作日，有些重大决策应当给予更长审查的时间。其次，应当明确送审材料目录。送请合法性审查，应当提供决策草案及相关材料，包括有关法律法规规章依据及研究论证意见、履行决策法定程序的情况等。提供材料不符合要求的，司法行政部门可以要求补充或者退回。最后，应当明确前期调研的必要性。对于涉及环境保护、民生等特别重大项目的行政决策，承办机构、职能部门、合法性审查机构应当通过到有关单位进行调查研究，召开座谈会、论证会，或邀请、组织有关专家进行法律咨询、论证等方式进行论证。然后再出具书面的合法性审查意见。

在强化现有审查主体方面，地方政府应当重视司法行政部门的作用，提高司法行政部门在政府各工作部门中的地位。合理化机构编制，使司法行政工作人员相对独立于政府决策机关，保证合法性审查的中立性及权威性。同时，要充实司法行政人员编制，壮大法律审查的队伍建设，保证合法性审查能及时开展、保质完成。同时应加强各级政府聘请律师做法律顾问的工作，目前在地方政府专门负责法律审查的工作人员较少、专业性不强、精力有限的情况下，聘请律师作为法律顾问参与合法性审查应当成为常态化。另外，对于专业性强、涉及范围广、影响重大的决策，政府应引入法律专家顾问团队协助审查机制，保证合法性审查意见的专业性及权威性。

首先，提高法律审查办案人员的素质与能力。对从事行政执法、法律审查等工作的公务员，在录用聘任时应加强专门的法律知识的考试；定期组织法律审查工作人员进行送出去和请进来等多种方式的交流和学习，并将培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。

其次，政府应聘请专业性强、业务能力好的律师事务所作为法律顾问，与司法行政部门从事法律审查的人员联合做好重大行政决策的前期调研及考察论证等工作，保证合法性审查的质量。

最后，实行上级司法行政部门监督机制。对经本级司法行政部门审查作出的审查意见报上级司法行政部门备案，充分发挥行政系统上级机关对下级机关的领导与监督作用，便于上级行政机关及时了解下级机关依法行政的实际情况，以及时发现和纠正下级机关的违法决策行为。

为解决对合法性审查意见的后续处理与应用不足问题，在未来的审查结果应用进一步制度化的进程中，应当重视其配套机制设置的完善，特别是加强决策责任和监督纠错机制以及绩效考核的建设。将合法性审查的结果应用于对行政决策者的绩效考核体系中，强化决策机关领导干部对合法性审查意见的采纳和重视意识，通过实现合法性审查与绩效考核机制的关联对接，为决策者的全面考察提供依据，为合法性审查制度作用的发挥提供保障。

应加强政府财政对司法行政部门的投入力度，对政府每年重大行政决策合法性审查工作经费专门列出财政预算，专款专用。安排专项资金选任和聘请专业素质高、业务能力好的律师、法律专家协助合法性审查工作；对涉及环境保护、民生建设等重大项目决策的合法性审查，应安排专项经费进行支持，聘请行业专家、律师事务所组织团队进行专项服务。通过财政的大力支持，为重大决策的合法性审查提供物质基础，保证政府重大行政决策合法性审查工作切实有效发挥作用。

综上所述，笔者认为，法治政府建设是法治国家建设的重要组成部分，加大对重大行政决策合法性的审查力度，确保政府依法行政是法治政府建设的关键环节。合法性审查是重大行政决策法治化的关键环节和重要保障，也是依法行政，建设法治政府最重要的一项指标。各地方政府应重视重大行政决策合法性审查制度的程序化、专业化、法治化，促进当地法治政府建设水平不断提升。

参考文献

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文稿/徐   宝

尹姞雯

编辑/王晶晶