基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程*。乡镇、街道作为我国基层治理体系的关键节点，肩负末端治理现代化与区域治理实际情况相结合的重任。而行政处罚权下放乡镇（街道）作为基层社会治理改革工作的重要环节，本文作者通过对乡镇（街道）承接行政处罚权合法化路径的分析，以及乡镇（街道）承接行政处罚权后的一些实践困境，抛砖引玉，与众读者一起研究探讨。

2018年，中共中央办公厅印发的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“减少执法层级，推动执法力量下放。”明确将基层需要行政的处罚权限下放，以行政执法权下放乡镇、街道为导向，持续行政权力的纵向延伸。

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。

2021年，新修订的《行政处罚法》第十八条规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”删除原第十六条规定的省级人民政府“经国务院授权”这个程序。同时第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。”

一、乡镇一级人民政府与街道办事处承接权力的区别

新《行政处罚法》如此修改，已明确授权省级、自治区、直辖市人民政府可以将行政处罚权向基层下放。但在展开论述前要明确的是，同是行政处罚权下放基层，乡镇一级人民政府与街道办事处却存在差别。乡镇一级人民政府作为法定的基层行政机关，在一定事项中已具有独立行政处罚的主体地位，但街道办事处则必须通过授权或委托才能具备行政处罚权的主体资格。例如对于违反规划建设的执法规定，农村居民未经批准或违反规划建设的，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定：“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。”即乡镇一级人民政府对于上述违法行为，已有国务院法规依法设定的执法权力，但在相对集中行使处罚权的改革过程中集中到了综合执法部门，现而今的处罚权下放即是将这项权力重新回归到乡镇本位。而城区违反规划进行建设的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”若街道办事处拟行使上述执法权力，则需按照新《行政处罚法》第24条第一款的规定，由省、直辖市、自治区“交由”其承接行使。

二、行政处罚权下放的合法路径

如何理解“交由”这一概念，行政法体系中，行政主体能够取得行政职权的途径为行政职权设定、行政授权和行政委托。其中，行政职权设定是现行法律体系中，由国家立法机关作为设定主体，通过法律条文的明确阐述，设定某一行政机关应当行使何种职权。行政授权是建立在一个源于立法机关赋予的授权依据基础上，允许某一有权机关在法律允许的条件和范围内，自行将权力转移给符合条件的行政主体行使，以保障社会的有效治理，被授权主体自主行使执法权力并依法承担执法责任；行政委托是行政机关在其权限范围内依法将其行政职权中的行为权能委托给其他行政机关或相关组织以其名义代为行使，由此产生的责任仍由原行政机关承担。根据《行政处罚法》修订后，2021年12月国务院印发《关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》第五条第十二款明确：“各省、自治区、直辖市根据当地实际情况，采取授权、委托、相对集中行政处罚权等方式向能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处赋权。”即乡镇（街道）可以通过行政授权和行政委托的方式承接执法权。在实务中，例如2018年7月深圳市人民政府法制办公室发布《关于深圳市龙岗区卫生和计划生育局行政执法主体及其委托11个街道办事处行政执法的公告》，即属于行政委托。但其他各省市较多采用行政授权方式，通过制定地方性法规、规章、规范性文件（虽行政理论界对于规章及规范性文件是否能作为授权依据尚有争议*，但本文中不展开分析，假定规章及规范性文件可作为有权授权依据）进行行政授权，以宁夏回族自治区为例，自治区人民政府办公厅于2021年10月12日，印发《宁夏回族自治区政府工作部门权责清单管理办法》，其中第四条、第九条规定，自治区机构编制部门负责全区权责清单标准化规范化工作，会同自治区司法行政部门、各行使主体编制全区行业系统权力清单指导目录，并对下级权责清单标准化规范化工作进行指导和监督。各行使主体编制的权责清单，经本级机构编制部门和司法行政部门审核后，按程序报请本级人民政府研究决定。同时自治区人民政府办公厅制定《关于印发<乡镇（街道）权力清单指导目录>、<乡镇（街道）赋权清单指导目录>等清单指导目录的通知》从省一级层面明确可以授权处罚权下放的行政处罚清单目录，其中可向乡镇、街道赋权下放的行政处罚43项，并在该通知第二条明确，清单属于规范性、指导性目录，各县（区）要充分考虑乡镇（街道）发展实际和承接能力，依法编制各乡镇（街道）赋权清单，各清单经本级人民政府研究确定后，及时向社会公布，并于公布之日起10个工作日内统一报自治区人民政府备案，同时抄送自治区党委编办、司法厅和涉及事项的有关部门。经笔者调查，自治区编办在2021年年底要求全省五市各级编办，结合各县区执法实际情况制定各县区权力清单、赋权清单。并在2023年年底，组织各级编办对原有清单运行过程中的突出问题，结合执法实际进行动态调整。2024年2月，宁夏回族自治区五市各县区陆续发布调整后的新清单。

如此运行方式，即严格在新《行政处罚法》第24条第一款规定的授权依据下，制定授权事项指导清单、并通过《宁夏回族自治区政府工作部门权责清单管理办法》等规范性文件，明确授权程序。各县区结合自身执法需要，制定具体乡镇（街道）赋权清单，完成行政处罚权下放基层行为。

一、在行政处罚权下放工作开展三年的实践过程中，暴露出一些改革过程中不可避免的问题

1、乡镇（街道）人员配备无法有效承接，仍是综合执法部门一家“挑大梁”。

近年来乡镇（街道）基层管理事务日益加重，编制内人员数量已不能满足现行治理的需求，公益性岗位、三支一扶等临时性工作人员占比逐步增多已是不争的事实，而临时性工作人员无法满足行政处罚执法人员的身份资格，在编人员忙于原定事务，无暇再承接行政处罚办理事项，同时对于较为专业的处罚事项存在一定的畏难情绪。因此下放之后的行政处罚权仍是由综合执法部门成立的各乡镇（街道）执法大队负责日常行政处罚工作，仅在需要出具相关行政文书时，由乡镇（街道）盖章确认，如此“一套人马，两套牌子”的运行方式，造成行政程序冗余，除了加重基层负担，逐步演变成为新的形式主义之外，并不能达到行政处罚权下放想要达到的治理改革效果。同时在行政处罚行为应诉后，行政应诉主体是乡镇（街道），实际办案部门却是综合执法部门，若两部门疏于交流沟通，乡镇（街道）在法庭应诉一问三不知，将增加行政应诉的败诉率风险，降低政府公信力。

2、权力清单动态调整不能很好的切合执法实际，趋于形式化，走流程。

以我区某市区为例，2021年乡镇（街道）赋权清单中仅有4项行政处罚，而经2023年动态调整后的乡镇（街道）赋权清单中却调整至39项行政处罚，但这两年内乡镇（街道）的人员配比并没有向行政执法方面进行倾斜性调整，导致2023年赋权清单公布后，该区综合执法部门派驻在各乡镇（街道）的综合执法大队无法以原来“一套人马、两套班子”的工作模式来运行。尤其是新增下放事项中不乏涉及的专业性、技术性较强的领域，需要专业人员、设备以及需要进行技术检查和技术鉴定的处罚项目，不光是乡镇（街道）难以胜任，甚至于综合执法部门都需要原处罚部门的协助。

二、解决建议

1、优化乡镇（街道）与综合执法部门的人员配置，探索基层切实有效的一支队伍管执法模式。

首先在严格贯彻落实国务院《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》的基础上，以各乡镇（街道）综合行政执法大队为核心力量，同时乡镇（街道）抽调一定数量的在编人员，以老带新的模式让乡镇在编人员逐渐熟悉执法程序和基本执法知识。其次综合执法部门内部对于综合执法事项清单进行再分配，各大队专门负责某一领域行政执法。譬如某乡综合执法大队除对该乡辖区内的下放处罚事项进行执法工作外，还专门负责综合执法部门内部某一领域类型处罚，使得综合执法大队兼顾该乡镇处罚事项工作的同时，还能针对某一类型的处罚领域做专做精，成为该领域实务专家型的执法工作人员；最后应当畅通、拓宽专业执法部门（环境、安全、自然资源等）与综合行政执法部门人员的交流、借调、互相学习的渠道，将综合执法队伍逐步从综合性队伍向专业化队伍纵深发展。

2、县级人民政府在确定清单目录时应考虑基层赋权的迫切性、必要性，同时避免专业性。

在省级人民政府确定的赋权清单指导目录范围内，县市级人民政府有着极大的自由裁量和选择程度，能够充分结合辖区内各乡镇（街道）的实际情况，因地制宜的确定清单目录的中的赋权事项，所以县级人民政府在确定赋权清单时，首先应当考虑迫切性，即严格按照《行政诉讼法》第24条的规定，结合辖区执法实际来回应基层执法的迫切需求，将基层管理迫切需要行政处罚权进行下放。

3、考量基层行政管理的必要性。

考量基层行政管理的必要性，譬如部分违法行为的行为持续时间短、流动速度快、证据固定困难，交由乡镇（街道）行使处罚才能更好的及时规制，实现行政处罚的目的。例如擅自露天烧荒、无证经营流动摊点等行为，由于违法行为存在时间短，空间变化性强，导致证据固定的及时性影响行政处罚结果的成立，交由乡镇（街道）行使处罚权更能达到生态环境治理和市场监督的效果。解决乡镇（街道）以往“看得见但管不了”的执法困境。

4、避免将专业性处罚事项下放。

在一些涉及环境监督、医药食品监督、生态保护领域的行政处罚，其对于处罚机关要求有专业人员以及特殊设备等，必要时还需采取一定的科学鉴定手段，对于此类专业性处罚事项不宜下放，若有迫切需要的也应当加强优化乡镇（街道）与相关处罚部门的协同执法机制，而不应该直接下放。

5、建立执法可行性评估及动态调整相结合的考核机制。

（1）事前评估

对拟下放的处罚权限，应结合拟承接乡镇（街道）现有的资源和条件，进行事前评估。由于地区发展存在差异，因地域资源区别，各地区乡镇（街道）的发展水平层次不齐，同时执法队伍、执法能力、执法条件和执法水平都存在着较大的差异性，因而需要对乡镇（街道）承接行政处罚权的能力进行综合评估，评估乡镇（街道）承接权力后的适应度。

（2）事中评估考核

建立评估考核范围全覆盖机制，对乡镇（街道）的执法队伍建设、事项审批机制，内部制度规范化建设、执法程序合法化程度等方面定期进行全面评估。依据事前评估结果，县级政府预设行政效能评估指标，并通过各项指标确定相应的计算公式标准制定评分制度，为评估工作提供可量化标准。对乡镇（街道）处罚权的承接落实情况进行定期考核，评估其行政效能，以纠正预期和实际落实过程中的偏差。为处罚权科学下放基层提供有效依据。

（3）适时动态调整

行政效能评估的同时，也应当重视赋权清单的动态调整，以满足基层治理的多元化需求。动态调整的基础需建立有效的信息反馈渠道，特别是一线执法人员的意见反馈情况，形成“一线执法人员意见征求、单位组织意见论证、县级编办吸收意见进行权力调整、新清单运行反馈、根据反馈情况修正完善”的调整过程。

4

行政处罚权下放基层、纵向深入行政执法力量，是当下实现基层治理现代化体系的关键一环，但同样是一把改革双刃剑。乡镇（街道）作为基层管理部门，若能够合法、合理、有效承接行政处罚权，将有利于基层治理，加快基层法治化进程，促进乡镇（街道）一级执法规范。但不合理、不恰当的承接将导致行政处罚权陷于“滥罚”或“不敢罚”的极端处境，无法体现这一基层治理手段的积极作用，对于社会层面，可能折损基层治理过程中日益提高的行政公信力，对于基层行政工作而言，可能造成不合理的程序冗余和新的形式主义，加剧行政诉讼案件败诉风险，影响区域法治政府建设。因此要充分认识行政处罚下放基层工作的必要性和重要性，充分理解法律法规以及相关政策的立法原意，结合当地实际问题导向，因地制宜，合法、合理做好行政处罚权下放基层工作，实现行政处罚权不仅能“放得下”，还能“管得好”。