在企业破产以后，债权人应当根据《企业破产法》规定向管理人申报债权，参与破产过程，但是在实践中，对于公司欠缴的社会保险费用应该由谁来申报经常出现意见不一致，税务部门和社保经办机构都认为应该由对方申报或者认为应该由自己申报。本文拟从权利归属和程序便利的角度对该问题进行分析，以期找到最合适的申报主体。

根据《企业破产法》第四十四条规定，对债务人享有债权的债权人，依照本法规定的程序行使权利，申报债权的权利当然归于债权的所有权人，因此探究谁应该申报社保债权，也就是确定社保债权的权利人是谁。

社会保险制度是国家在公民年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，为保障其能获得一定物质帮助度过其劳动能力和劳动机会不足的期间，建立起来的社会保障制度，是人类文明进步和社会物质财富增长的重要表现，其实质上是国家对参保对象的一种转移支付。而国家为实现这种公共服务职能，需要从社会筹集资源。根据《社会保险基金财务制度》，社保基金收入来自社会保险费收入、财政补贴收入、集体补助收入、利息收入、委托投资收益、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等。其中，社会保险费收入就是用人单位和个人按规定缴纳的社会保险费。因此，欠缴社会保险费本质上是未履行法定的社保缴纳义务，欠缴国家的非税收入，欠缴对象为国家，国家为社保债权的实质权利人。

《企业破产法》第四十八条规定，破产企业所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报债权，由管理人直接调查，除此之外的债权人只能主动向管理人申报债权。从这条可以看出，破产法认为社会保险基金中基本养老保险基金的个人账户收入、基本医疗基金的个人账户收入属于参保人的个人财产，除此之外的基本养老保险统筹基金收入、基本医疗保险统筹基金收入、工伤保险基金收入、失业保险基金收入、生育保险基金收入不属于参保职工的个人财产，而属于国家财产。

《企业破产法》第一百一十三条规定，破产企业所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，这些债权的清偿顺序优先于其欠缴的除前述规定以外的社会保险费用和税款。破产法综合考量债务性质和权益保护的紧急程度，规定了前述债务清偿的顺序，优先清偿的是涉职工权益的债权，其次清偿的是涉国家利益的债权。本条将除养老和医疗保险基金中个人账户收入之外的社会保险费与税款置于同等清偿顺位，反应的是这部分社会保险费与税款一样，属于国家收入，欠缴导致的债权应由国家作为实际债权人所有。

破产程序中社保债权申报的权利，从行政法角度理解也就是社保费的征收权力，这种征收的公权力进入破产程序以后，通过申报权、表决权、受偿权等权利形式来行使和实现，所以谁应该申报社保债权取决于谁有权征收社保费。

2018年2月26日至28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。《深化党和国家机构改革方案》中第四十六条提到：“为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。”2018年8月20日，国家税务总局、财政部、人力资源和社会保障部、国家卫生健康委员会、国家医疗保障局在京联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转工作动员部署视频会议，12月10日前要完成社会保险费和第一批非税收入征管职责划转交接工作，自2019年1月1日起由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入。2019年3月24日，国务院修订《社会保险费征缴暂行条例》，其中第十一条：“省、自治区、直辖市人民政府规定由税务机关征收社会保险费的，社会保险经办机构应当及时向税务机关提供缴费单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申报的情况。”明确了省级政府有权力决定由税务部门征收社会保险费，社会保险费征收体制改革的权限下放省级政府，具体推进工作由各省、自治区、直辖市决定。由此，全国形成两种征收机制，一是“社保核定、税务征收”，二是“税务全责征收”。所谓“社保核定，税务征收”是参保单位和个人向社保经办机构申报核定具体缴纳的社会保险费基和费率，确定缴费金额，然后到税务部门交费，而“税务全责征收”是税务机关同时要负责接受申报并核定具体缴纳的社会保险费用，并且再进行征收。各地根据自己情况选择征收机制，但是不论哪种征收机制，最终的征收部门都是税务机关，法律授权税务机关行使社保费用征收权力，因此，在破产程序中税务机关对欠缴的社会保险费用进行申报最符合立法本意。

在破产程序中，从方便参与程序的角度来看，由税务机关申报债权更便利程序推进。

社会保险中的基本养老保险、工伤保险和失业保险由人力资源和社会保障部门主管，下设的社保管理中心经办，基本医疗保险和生育保险由卫健委主管，下设的医保服务中心经办。如果由社保经办机构申报债权，破产事项送达、接受申报、审核债权、开会表决、财产分配等破产程序的债权参与人涉及两个债权人，而由税务机关申报，债权人仅有一人，简化一半工作。

社会保险基金设立财政专户管理资金，在由税务机关征收社保费的地区，社保费直接划入财政专户，如果社保经办机构征收社保费的，经办机构可以设立社会保险基金收入户，暂存社保费收入。但是正如前述，经历多年社保征收体制改革，当前全国大多数省份的社保费征收机关为税务机关，社保经办机构已经不再履行征收职能，因此未设立社会保险基金收入户，如果社保经办机构申报债权，最终清偿时其也无法提供银行账户用于受偿分配的财产，此时仍需联系税务机关提供财政专户受偿社保费。

社会保险费是国家为公民提供基本社会保障，从参保对象征收的费用，国家是社会保险基金除养老基金和医疗基金个人账户收入之外的基金收入的所有权人，破产企业欠缴的社会保险费的实质债权人是国家，政府经法律授权行使国家的行政管理权力，其中社会保险费用征收的权力又经法律授权由具体的行政部门执行。社会保险费用的征收权力在破产程序中通过债权的申报、表决、分配受偿等方式实现，因此社保债权的申报主体就是征收主体。近年来社保征收体制改革后，全国基本实现由税务机关征收社保债权，所以税务机关从法理上讲更应该作为社保债权的申报主体参与破产程序。并且，从实践中的便利性来看，税务机关作为社保债权的申报主体也更有利于程序简便和财产分配受偿。

文稿/周志伟   审核/李志伟