随着社会治理精细化推进，行政机关在其监管范围内受理的各类投诉举报数量逐渐增多，行政复议及诉讼案件中因投诉举报处理引发的争议数量也日益增加。行政机关对事实查明的广度与深度，不仅是行政行为合法性的基石，更是平衡公共利益与相对人权益的关键。然而，实践中部分行政机关存在调查程序不规范、证据链构建薄弱等问题，既影响行政效率，也削弱执法公信力。

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依法行政是行政监管部门处理投诉举报案件的基本原则，然而与投诉举报处理行为密切相关的统一的行政程序法却迟迟未能出台。行政监督机关受理公民提出的投诉举报相关规定散见于《建筑市场举报投诉受理工作管理办法》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等部门法律规定，但前述规定均未明确行政监管机关在处理投诉举报案件时对事实查明应当做到何种程度。例如现场检查是行政监督机关核查投诉举报违法线索最重要的核查手段之一，但根据新的法律规范要求，行政监管部门必须有法律法规的明确授权才能实施，这样导致行政监管部门一般仅能通过与被举报人的文函往来核实违法线索，从而经常得出“现有证据不足以认定被举报人存在违法行为”的处理结论。

在此背景下，行政监督机关对投诉举报事项的事实核查往往处理方式和手段相对匮乏。进一步导致实践中部分行政机关作出的调查结果及回复因存在调查取证留痕意识不足、认定事实模糊及未对投诉举报事项逐一回复等问题而被行政复议机关或人民法院撤销，既影响行政执法工作效率，也影响执法机关公信力。

一、调查取证留痕意识不足，程序合法性存疑

行政机关初步对投诉举报内容初步审查认为属于其管辖范围的，启动调查程序后，一般可以采取询问、勘验、检查等方式收集证据，并对调查过程留痕。然而部分基层行政机关存在“重结果，轻程序”的倾向，例如未就其向当事人口头了解的事实制作书面询问笔录、谈话录音，对调查过程中产生的书证、物证、录音录像等未及时归档，调查产生的书面记录未标注时间、地点、调查人员，导致其调查结论所依据的部分事实缺乏证据支撑，影响证据关联性。

二、证据链断裂，认定事实模糊

证据链的完整性是行政机关核查投诉举报事实的核心，但实践中存在“单方证据依赖”或“证据矛盾未排除”问题。个别行政案件中，行政机关仅凭当事人单方的投诉举报材料认定事实，未开展相关调查，收集佐证材料验证投诉举报事项的真实性；或虽收集证据，但证据间存在矛盾却没有展开进一步调查导致其投诉举报事项的回复被撤销。例如，在梁某某与济宁市任城区市场监督管理局、济宁市任城区人民政府工商行政管理局一审行政纠纷中【案号：（2019）鲁0811行初56号】，被告济宁市任城区市场监督管理局查处原告认为被投诉人存在虚假宣传的投诉事项，仅凭对被投诉人法定代表人的询问笔录及其书面证言即作出不构成虚假宣传的行政答复，该答复缺乏客观、全面、准确的证据支持。复议机关予以撤销，一审法院维持了该复议决定。

三、未对投诉举报人反映的事项进行逐一认定

针对投诉举报人提出的投诉举报，行政机关应当予以全面调查并做出回应，在答复中对投诉举报人反映的事项进行逐一认定，并将具体明确的法律依据与相应的处理结果一并告知。北京市高级人民法院审理的李某与中华人民共和国国家卫生健康委员会行政诉讼一案中【案号：（2024）京行终4618号】，被告山西省卫健委虽对李某投诉举报的事项进行调查，并启动了行政执法程序，对调查发现的违法行为作出了行政处罚，但未能针对李某投诉事项进行逐一调查及回复。复议机关国家卫健委因此认定山西省卫健委作出的《关于李某反映问题的告知答复》主要事实认定不清、证据不足，未全面依法履行职责，决定撤销其作出的告知答复，并责令在法定期限内重新作出处理并书面答复李某。行政诉讼一审及二审程序中，人民法院亦认定国家卫健委的复议决定并无不当，予以维持。

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一、深层原因：意识、能力与机制的三重制约

1.意识层面：重结果轻程序，对证据规则理解存在偏差。部分执法人员认为“只要事实正确即可”，忽视行政证据的法定要求，未完成合理审慎调查事实的基本要求，这种“结果导向”思维造成调查结果及向投诉举报人作出的答复因程序瑕疵而面临被撤销的不利影响。

2.能力层面：证据审查能力不足，缺乏系统思维。部分执法人员缺乏“证据链构建”思维，如对证据的关联性判断失误，如仅凭与一方当事人的询问笔录就认定事实，未考虑其是否与其他证据（如与被投诉举报事实相关联的合同、截图、录音等）相互关联，导致事实查明的深度不足。

3.机制层面：在缺乏行政程序相关法律规定予以指导的情况下，部分行政机关未建立规范、明确的调查取证工作流程，进一步导致执法人员对投诉举报事项的事实核查行为难以达到合理审慎、穷尽调查手段的程度，作出的调查结论及回复也往往容易受到投诉举报人的质疑。

二、法律风险：行政行为合法性与公信力的双重危机

1.核心法律风险：行政行为被撤销。《中华人民共和国行政复议法》第六十四条规定，行政行为主要事实不清、证据不足或违反法定程序的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条同样规定，对主要证据不足、违反法定程序的行政行为，由人民法院判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。行政复议或行政诉讼案件中，行政机关根据相关规定需承担证明自身行为合法的举证责任。如果在处理投诉举报事项时未注意保留调查过程资料、未核实关键事实，将陷入被动局面，面临败诉风险，甚至即使最终的结论正确，也会因为程序不合法导致行政行为被撤销，最终造成行政资源和司法资源的浪费。

2.衍生法律风险：行政机关公信力受损。对于投诉举报方而言，行政机关未进行充分调查，易引发投诉举报人对处理工作的不满，转化为重复访、越级访，并可能通过社交媒体等渠道发布，引发负面舆情，将个案问题升级为公众对政府履责能力的质疑。对于被举报方而言，行政机关的不充分调查可能造成其受到错误的行政处罚。两种结果都损害了法律实施的严肃性及公正性，削弱行政机关的公信力和执法权威。

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根据依法行政、合理行政、程序正当及高效便民等行政法基本原则及实务裁判标准，行政机关处理投诉举报案件时的事实核查程度，核心仍需围绕“合理审慎、穷尽法定权限内必要手段、证据足以支撑处理结论”展开。

一、合理审慎调查事实

线索的初步验证。在收到投诉举报后，行政机关首先要对投诉举报人提供的证据材料，如合同、截图、录音等进行形式审查及实质关联审查。形式审查方面，应注重确认证据材料是否伪造（如公章真实性、日期合理性）；实质关联方面，对收集到的证据材料是否直接指向举报的违法事实（如举报虚假宣传，需验证广告内容与实际产品是否不符）进行核实。例如举报人提供某公司“假一赔十”的承诺截图，行政机关需核实截图是否来自该公司官方渠道，与举报的“售假”行为是否关联。

事实核查的力度。行政机关对投诉举报事项的核查力度需与投诉举报事项的重要性匹配，对于涉及重大公共利益的事项，如食品安全、环境污染等，对事实核查程度的要求更高，需要穷尽所有可能手段，甚至可能需要委托鉴定机构进行检测。对于普通消费投诉，如商品退换货纠纷，核查程度可适当简化，以双方提供的证据为核心。

二、穷尽法定取证手段

行政机关核查投诉举报事项，需在其现有权限内采取所有可能的调查措施。对此，应对行政执法人员的调查工作建立更为规范、标准的要求：首先建立标准化调查流程，第一是通过询问当事人及证人、查阅书证、现场勘验及抽样取证等多种方式全面收集证据；第二是对证据的合法性、关联性、真实性进行审核；第三是将所有证据转化为法定形式，如制作询问笔录并经当事人、执法人员签字；最后撰写调查报告，明确事实认定、证据依据及处理建议，进行法制审核。其次，强化行政执法人员的证据意识。开展常态化培训，以行政争议中的证据要求为抓手，强调证据的合法性、关联性、客观性，确保关键事实有扎实证据支撑，形成完整证据链。培训中可以通过对“口头沟通无笔录”“单方证据依赖”等典型案例的分析加强执法人员的证据意识。在行政执法人员调查事实工作中，明确“认定事实必须有证据支撑”的原则，要求执法人员将口头沟通内容转化为书面笔录或录音录像，制作调查取证材料清单，明确调查过程中获取的书证、物证、视听资料等的保存要求。

三、确保证据足以支撑结论

行政机关核查所得的证据需形成逻辑闭环，能够明确以下任一结论：认定违法，即初步证据足以证明被投诉举报人存在违法嫌疑；否定违法，即证据明确证明投诉举报内容不成立；无法认定，现有证据不足以支撑或否定举报内容。采用“时间轴+证据对应”方式构建证据链，对投诉事项按时间顺序梳理证据，确保每个事实节点有至少2份以上证据印证；对矛盾证据进一步调查核实，如当事人陈述与书证不一致时，需补充第三方证言或鉴定意见。

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投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，还在监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足方面发挥着积极作用。行政机关对投诉举报事项事实查明的广度与深度，不仅影响行政行为的效率，也影响行政机关的公信力。在查明事实的过程中，行政机关唯有合理审慎调查事实、穷尽法定取证手段、确保证据足以支撑结论，对投诉举报事项作出合理合法及符合程序的决定，才能在维护公共利益与保障相对人权益之间找到最优解，提升行政行为的合法性与公信力。

文稿/暴成  周睿娟   审核/白帆