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政府采购作为现代财政制度与公共资源配置机制的重要组成部分，兼具效率价值、公平价值与公共政策价值。近年来，我国政府采购规模持续扩大、覆盖领域不断拓展，在优化营商环境、支持科技创新、推动绿色发展等方面发挥着不可替代的作用。与此同时，政府采购领域长期存在的“唯价格论”“低价内卷”等问题日益凸显，部分供应商以显著低于合理成本的报价参与竞争，中标后通过降低质量标准、拖延履约进度、擅自变更合同甚至恶意弃标等方式转嫁风险，不仅严重损害公共利益与财政安全，也破坏了“优质优价”的市场竞争秩序。

为回应实践痛点，我国逐步构建起多层次、立体化的异常低价规制体系。《政府采购法》《招标投标法》从基本法层面确立禁止以低于成本报价竞标的原则；财政部令第87号正式赋予评标委员会对异常低价投标进行澄清、说明与否决的权力；2026年财政部印发财库〔2026〕2号文，进一步以量化触发标准、全链条管控机制、强化责任追究等方式加大治理力度。然而，在司法裁判与监管实践中，异常低价审查仍面临合法性争议、标准不统一、程序不规范、责任不落地、救济不到位等深层矛盾。部分审查因缺乏明确法律依据、裁量空间过大、未保障供应商陈述申辩权而引发质疑投诉乃至行政诉讼；部分项目因审查缺位导致“劣币驱逐良币”，最终形成“低价中标、高价索赔、劣质交付”的恶性循环。

从法学视角观察，异常低价审查本质上是公权力对市场竞争行为的必要且有限的干预，必须恪守法定原则、正当程序原则与比例原则。当前学界研究多集中于政策解读、操作流程优化或经济学效率分析，从行政法与政府采购法交叉视角展开体系性法理阐释、结合最新政策文件进行深度规则解构的成果仍相对有限。有鉴于此，本文以财库〔2026〕2号文为制度切入点，系统梳理我国政府采购异常低价审查的规范结构与法理基础，深入揭示其在立法供给、标准设定、程序运行、责任追究与司法救济等方面的现实困境，并在此基础上提出兼具理论说服力与实践可行性的法治完善路径，以期为政府采购法修订与实务监管改革提供参考。

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一、异常低价审查的核心法理依据

1、公共利益保障原则

政府采购资金来源于公共财政，其最终目的是提供公共产品与公共服务，必须以质量、安全与效能为基本底线。异常低价投标往往以牺牲履约能力与服务质量为代价，极易引发公共安全隐患、财政资金浪费与公共利益受损。对异常低价进行审查与规制，是维护公共利益的内在要求与法定职责。

2、公平竞争与竞争中性原则

以倾销式低价参与竞标，本质上属于不正当竞争行为，会扭曲市场价格信号、挤压合规经营企业的生存空间，破坏统一开放、公平公正的政府采购市场秩序。强化异常低价审查，有助于遏制恶性竞争，保障各类市场主体平等参与政府采购活动。

3、正当程序与比例原则

异常低价审查具有行政规制属性，其启动、运行与结论作出均应遵循程序正当、理由公开、权利保障等基本要求。同时，公权力干预必须限定在必要限度之内，兼顾价格效率与竞争自由，避免以审查为名变相设置壁垒或滥用裁量权。

4、诚实信用与合同严守原则

供应商应当基于真实成本与合理预期进行投标报价，不得通过虚假低价获取中标资格后恶意违约。异常低价审查机制，在本质上也是维护政府采购诚信体系、保障合同顺利履行的重要制度支撑。

二、我国政府采购异常低价审查的规范体系

1、法律层面：原则性规定

《政府采购法》第二十二条有关诚实信用的要求、《招标投标法》第三十三条禁止投标人以低于成本的报价竞标等内容，构成异常低价审查的顶层法律依据。但上述规范较为原则，未对“异常低价”作出明确定义，也未规定具体审查程序、认定标准与法律后果。

2、规章层面：基础性框架

财政部令第87号第六十条正式确立了我国政府采购异常低价审查的操作框架：评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在规定时间内书面说明并提供相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当否决其投标。

3、政策文件层面：细化与强化

财库〔2026〕2号文在既有规则基础上实现多重突破：一是设置四类量化触发情形，为审查启动提供相对客观的参照标准；二是强调需求编制、评审审查、履约验收、信用惩戒全链条治理；三是引入全生命周期成本理念，推动从“最低报价中标”向“最优性价比中标”转型；四是压实采购人、评审专家、监管部门等多方主体责任。

总体来看，我国已形成“预防—识别—审查—处置—追责”的治理链条，但规范结构呈现“法律粗、规章简、政策细”的特点，法治基础仍不稳固，制度运行面临诸多张力。

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一、立法供给不足：高位阶规则缺失，合法性基础薄弱

第一，法律层级偏低，权威性不足。我国尚未在《政府采购法》中系统规定异常低价审查的主体、标准、程序与后果，主要依赖部门规章与规范性文件推进治理。在行政诉讼中，低位阶规范易受到合法性挑战，影响审查行为的稳定性与权威性。

第二，“成本”概念界定模糊，缺乏可操作标准。现行立法未明确“成本”是指企业个别成本、社会平均成本、生产成本还是全生命周期成本，实践中评审专家多依赖主观经验判断，同案不同判现象突出，极易引发争议。

第三，量化标准存在合法性争议。财库〔2026〕2号文采用百分比阈值便于操作，但简单量化模式可能与市场定价机制相悖，存在“一刀切”风险，在特定情形下可能违背比例原则与竞争中性要求。

二、程序正当性不足：权利保障弱化，裁量权失控

第一，审查启动具有较强随意性。是否启动异常低价审查高度依赖评审专家主观判断，缺乏刚性约束与客观标准，实践中容易出现“应审未审”与“滥用审查排挤竞争对手”并存的问题。

第二，澄清说明程序简化甚至虚化。部分项目仅给予极短时间进行口头答复，不允许补充证明材料，不告知法律依据与审查理由，违背“先告知、再陈述、后决定”的程序正义基本要求。

第三，说理不足与公开程度不够。评标报告往往只记载结论，不记载论证过程与核心理由，供应商难以有效行使质疑投诉权，司法机关也难以开展实质性司法审查。

三、责任体系虚化：主体责任悬空，惩戒力度不足

第一，采购人首负责任悬空。部分采购人重价格、轻质量，需求编制粗糙、最高限价设定不合理，甚至默许低价中标，将审查责任完全转嫁给评审专家。

第二，评审专家责任机制不健全。专家因故意或重大过失导致误判、漏审、滥用职权的追责标准模糊，责任与过错程度不匹配，难以形成有效约束。

第三，恶意低价供应商惩戒偏弱。实践中多以否决投标、取消中标资格为主，罚款、限制参与、信用惩戒、履约担保等手段运用不足，违法成本偏低，难以形成有效震慑。

四、救济机制不畅：维权成本高，司法监督有限

第一，质疑投诉门槛高、举证负担重。供应商往往难以证明成本合理性，也难以获取评审内部信息，维权程序繁琐、成本高昂。

第二，司法审查偏向尊重行政专业判断。法院通常以评审行为具有专业性为由，较少否定评标结果，对程序瑕疵、标准滥用、裁量明显不当的监督力度不足。

第三，公共利益受损缺乏公益诉讼保障。大量损害财政资金与公共利益的异常低价项目，难以通过传统诉讼渠道纠正，公共利益保护存在制度空白。

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一、立法升级：推动审查规则法定化、体系化

第一，在《政府采购法》修订中增设专条规范。明确异常低价的法律定义、审查基本原则、触发条件、澄清程序、举证责任与法律后果，提升制度权威性与稳定性。

第二，确立“三阶综合判断标准”：

一是报价显著低于合理市场价格水平；

二是具有影响履约能力或服务质量的高度可能性；

三是供应商无法在法定期限内说明理由并提供有效证明。

以综合判断替代单一数值阈值，增强规则弹性与合理性。

第三，统一两法适用规则。推动《政府采购法》与《招标投标法》在低价认定标准、审查程序、法律责任等方面协同一致，消除监管套利空间，构建统一的政府采购法律秩序。

二、标准重构：以全生命周期成本为核心理念

第一，推动成本构成法定化。明确成本不仅包括生产成本，还应涵盖运输、安装、维护、升级、环保、报废处置等全生命周期成本，从源头遏制“只看低价、不看长期成本”的短视行为。

第二，建立大数据价格参考机制。依托电子政府采购平台建立历史价格库、行业成本库、市场参考价体系，为评审专家提供客观数据支撑，减少主观随意性。

第三，合理区分合理低价与恶意低价。允许因技术进步、规模效应、管理优化形成的良性低价，坚决禁止以倾销、欺诈、偷工减料、恶意弃标为目的的恶性低价，实现“鼓励竞争”与“遏制无序竞争”的平衡。

三、程序正当：构建全流程可追溯、可监督机制

第一，事前公开透明。在采购文件中明确载明异常低价审查标准、触发情形、澄清要求、法律后果，保障供应商知情权与预期利益。

第二，事中充分保障陈述申辩权。给予供应商合理书面澄清时间，允许补充证明材料，完整记录审查过程，确保程序公正。

第三，事后强化说理义务。审查结论必须书面化、理由化，完整记入评标报告，并依法可供查询与监督。

第四，全过程电子化留痕。通过电子采购平台实现流程留痕、录音录像、数据可溯，为后续质疑、投诉、司法审查提供坚实依据。

四、责任压实：构建多方协同、权责一致的责任体系

第一，强化采购人首负责任。将需求编制科学性、最高限价合理性、履约验收严格性纳入绩效考核与问责范围，推动采购人从“被动程序执行者”转向“质量第一责任人”。

第二，健全评审专家责任机制。区分故意违法、重大过失、一般过错等不同情形，设置与过错程度匹配的警告、通报、扣分、解聘、限制从业等责任，与信用评价体系直接挂钩。

第三，加大恶意低价行为惩戒力度。综合运用否决投标、罚款、限制一定期限参与政府采购、信用公示、履约担保、合同解除、赔偿损失等多元手段，显著提高违法成本。

五、救济强化：完善多元、高效、权威的权利保障体系

第一，优化质疑投诉程序。适当降低供应商举证门槛，强化财政部门监督职责，推行限时办结、书面说理、结果公开，提升行政救济效率。

第二，加强司法审查力度。法院对审查程序严重违法、认定标准明显不当、裁量权滥用的行为，依法予以撤销或确认违法，强化对行政权的司法控制。

第三，推动行政公益诉讼有序适用。支持检察机关针对严重损害国家利益与社会公共利益的异常低价中标项目提起行政公益诉讼，弥补传统诉讼模式的不足。

第四，健全行刑衔接机制。对串通投标、虚假投标、合同诈骗等涉嫌犯罪的恶意低价行为，及时移送司法机关追究刑事责任，形成行政监管与刑事司法的合力。

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政府采购异常低价审查，是平衡价格效率、质量安全与公平竞争的关键制度枢纽。财库〔2026〕2号文的出台，标志着我国对异常低价竞标的治理进入全链条、精细化、量化监管新阶段。但从法治视角审视，当前审查机制仍面临立法层级不足、标准模糊、程序弱化、责任悬空、救济不畅等现实困境，难以完全适应统一大市场建设与高质量发展的内在要求。

未来应以政府采购法修订为重要契机，将异常低价审查纳入高位阶法律框架，以全生命周期成本理念重塑认定标准，以正当程序原则保障供应商基本权利，以权责一致原则压实多方主体责任，以公益诉讼与行刑衔接强化公共利益保护。通过立法升级、标准重构、程序正当、责任压实、救济畅通的系统化改革，推动政府采购异常低价治理从政策驱动转向法治保障，真正实现“优质优价、公平竞争、安全高效”的改革目标，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的政府采购制度支撑。

文稿/袁浪  编辑/王晶晶  审核/暴成